云南干旱:自然规律还是人为破坏？

(一)干旱的原因在于浪费水。

在中国的自然灾害中，最严重的是周期性的干旱或洪水。近几年长江1998夏季大洪水；1999年夏，长江流域又发洪水。2000年春天，北方出现了沙尘暴，随后中国长江以北地区出现了罕见的干旱。中国各大媒体和网站都报道了长江以北的旱情:各地人畜饮水困难，农作物死亡，随之而来的是歉收，农民收入下降。

中国的干旱不是因为中国缺少降水。我国北方降水不多，但不一定导致干旱。由于以色列缺水，年降水量不足200毫米，但农业每年为其国民经济带来超过十亿美元的净利润。中国华北大部分地区年降水量在400mm以上，比以色列的条件优越很多，但经常发生干旱。

中国干旱的关键原因在于浪费水。我国农业用水量占全国总用水量的80%以上，水资源浪费的严重程度不亚于旱灾。在宁夏北部的黄河灌区，农民种植水稻并将其淹没。生产1公斤大米需要1吨水。

现在中国有很多节水技术。如果我们科学用水，少用水，我们也可以获得粮食丰收。比如山西的渭北高原就很干燥。当雨水落到地面时，被土壤层吸收。春天上层水分蒸发，下面的土层还是湿的。因为小麦的根短，吸收不了下面的水。人们想出一个“以肥促水”的招数，施磷肥，让1米的根长到2米多，吸收水分，获得丰收。渭北20多个县原来缺粮，现在成了山西的商品粮基地。但是很多节水技术没有使用，节水灌溉技术很难普及。比如华北种植冬小麦，一般都误认为灌溉越多产量越高，往往要浇四五次甚至七八次才能收获。但专家研究表明，浇1到三次就够了。该成果获国家科技进步二等奖1990，为重点推广项目。相关机构已在河南、河北、山东推广3年，但成效不大。

北方干旱损失巨大，大旱之下，农业肯定要歉收。北方的沙尘暴和黄河断流也是严重的问题。沙尘暴的源头都在干旱地区。当地十几个县的浮土厚达一尺，微小的灰尘无孔不入。它蹂躏过燕山太行山的北京，甚至漂流到上海南京。黄河下游年年断流，断流时间越来越长。这极大地阻碍了黄河流域的可持续发展。

(二)制度学者的分析

问题严重，损失巨大。但是怎么解决问题呢？对此，目前来看，通过人工改变天气来大幅增加降水是不可能的。从制度分析的角度来看，关键是进行制度变迁，促进节约用水，减少水资源浪费。专家认为，利用水费这一经济杠杆，会使人们有节约用水的经济积极性。对此，大家各有各的看法。很多人认为水涨价有利于减少浪费，提高大家节水的积极性；但也有人认为水资源需求是无弹性的，即使涨价也没用；甚至有人认为水资源涨价不公平，反对涨价。机构分析师如何看待这个问题？

制度分析的第一步是分析水的属性。机构分析师是这样分析的:与食盐不同，每个人对食盐的需求基本是固定的，即使价格发生变化，其消费量也不会有大的变化；不像一些奢侈品，比如珍珠项链，价格越高消费越大，价格越低消费越低；它不像低质量的消费品，如土豆或劣质大米。收入越高的人，消费者的价格承受能力越高，消费越低。一般来说，水资源具有一定的刚性。为了生存，每个人都需要使用至少一定量的水。每个人的用水能力都是有限的，不可能无限浪费水。凡事总有个限度。从最少用多少水到最多用多少水，具体数字因人而异，气候条件不同，但可以肯定的是这个空间还是很大的。在这个范围内，给定不同的价格，人们一般会选择节水，而且价格低，人们倾向于选择浪费水。

第二步，分析存在问题的性质。如果水资源非常丰富，可以“取之不尽用之不竭”，那么水资源就不是稀缺资源，不存在定价问题。相反，如果水资源极度匮乏，供水无法维持人们的基本生存，那么无论水资源如何定价，都不可能解决用水问题。唯一的选择就是搬家，靠杂草生活。对于我国北方水资源短缺的问题，目前北京等地区面临着严重的水资源短缺，而且由于水价太便宜，很多人在可选择的节水空间里没有节水的积极性。在这种情况下，提高水价有利于节约用水，解决目前水资源严重短缺的问题。

第三步是分析具体政策选择可能导致的直接效率效应。一些城市的实践表明，提高水价确实对节约用水起到了鼓励作用。当然，对于不同的人来说，效果是不一样的:对于一直节水的人来说，节水空间有限，没有效果，但可以鼓励他们购买节水电器；对于耗水量较大的人，比如每天洗澡，宁愿多花钱也不洗澡，对节水的作用不大，但可以让他们多付费，有助于节水，鼓励他们采用节水器具；对于平时浪费水，对价格敏感的消费者来说，提高水价可以有效鼓励他们节约用水，采用节水器具。一般来说，在一定空间内，提高水价有利于鼓励人们节约用水；在没有鼓励节约用水的情况下，也可以筹集资金改善供水设施，减少供水中的漏损和浪费，改善环境，保护水资源。

第四步，分析具体政策选择的分配效应。在机构分析师看来，任何公共政策都有分配效应，可能有劫富济贫的效果，也可能有劫贫济富的效果，也可能是公平的。在水价政策问题上，也存在分配效应。因为水价对所有人都是一样的，穷人和富人的价格是一样的，提高水价对穷人和富人的福利影响是不同的:对穷人来说，节水的空间有限，涨价带来的额外负担不能被节水消化，负担增加了；对于富人来说，节水空间比较大，但是富人对价格不敏感，可能还是会浪费水。虽然也增加了负担，但比他们的收入要少。因此，提高水价的分配效应很可能是不公平的:穷人增加生活负担，福利变差；富人也增加了一定的负担，但负担很小。对此，政府可以采取一些有针对性的政策措施，如复合定价制，在一定的限定范围内实行低价政策；超过一定限度，实行累进价格政策。虽然不可能完全满足各方面的人，但确实有助于减少物价上涨带来的分配不公效应。

到目前为止，公众对各方面水资源政策的讨论一般只涉及上述问题的一个方面。机构分析师的讨论不止于此。第五步制度分析会进一步提出一个问题:什么样的水价才是合理的？

在很多人看来，这个问题是一个技术问题，但制度分析师理解为制度问题:在制度不合适的情况下，人们倾向于支付不合适的水价；在合适的制度平台下，人们倾向于拥有合适的水价。因此，这个问题可以转化为:制定合理的水价需要什么样的制度？也就是说:在什么样的定价体系下，制定的水价有利于节约用水、保护和开发水源、减少逆向分配效应？

这是一个复杂的问题，需要机构分析师进一步分析水资源作为私人消费和公共供给的商品的性质，定价权在水资源消费者、生产者和组织供应者之间的分配，以及政府、中介组织和相关方可能发挥的作用。结合理论分析，还可以进行实证分析，研究世界缺水国家和地区的成功经验和失败案例，探索解决缺水问题的合适制度基础。

本文不讨论这些复杂的问题。这里只能给出机构分析师的大致思路:水价的合理化不仅是价格数量的合理化，也是水价决定过程的合理化。理顺水价很重要，这是一个技术测算的问题，是一个通过什么机制决定的过程。就像政府不可能为所有商品制定一个合理的价格一样，政府也不可能单独确定一个合理的水价。对于一般市场商品来说，市场价格的合理性在于没有人能够决定价格，而是在充分竞争的过程中决定的，而不是垄断定价。水作为一种商品，是一种具有垄断供给的私人消费品，不同于纯粹的市场商品，即私人商品。它的价格不能根据市场竞争来确定，但在一定程度上，所有相关利益方充分参与水定价将比个人、个别主管部门，特别是水资源的供应商和价格管理部门单方面确定价格合理得多。

从制度分析的角度来看，合理的水价是一种重要的激励机制。只有在适当的水价条件下，人们才会对水有成本约束的观念，才会对节水措施进行适当的投资。

(三)政府管理体制与社会资本

节水是好的，节水的价格体系可以复合设计，节水技术也发明了很多，但为什么人们还是没有积极性？除了水价影响农民积极性的问题，专家还提出了需要进一步解决的问题:政府积极性的问题，政府体制的问题。专家建议，为了解决水资源问题，中国政府应该进行机构改革，成立专门机构来协调和解决水资源问题。从制度分析的角度来看，专家的上述分析在某些问题上是正确的。例如，解决黄河断流问题最直接、最有效的措施或方法，就是国家应尽快建立一个权威机构，对黄河实行严格有效的统一管理。制定《黄河法》，依法实行统一管理和调度，以总量控制和水质控制为目标，制定黄河流域水资源统一开发利用和保护规划，实行水量统一分配和调度。建立节水型产业，合理提高水价。走综合节水适度开发之路实现区域经济可持续发展。实行水价浮动、按量收费和超额用水累进加价。从中文期刊看，要精心建设黄河水利工程，治理黄河水污染。从长远来看，要建立源头保护区，保护植被，涵养水源；应尽快颁布有关黄河的专门法律法规；要搞好中上游的水土保持；要抓紧研究实施南水北调东线、中线、西线工程，有计划地实施补水，加快西线工程前期研究。

从系统分析的角度来看，虽然专家的上述政策建议有一定道理，但在管理建议上也存在一些问题。分散管理容易导致地方的战略行为，事实上也出现过各省争相从黄河取水的悲剧。保护全流域上游生态，护林植树，控制污染，南水北调，控制水利工程，建立强有力的控制管理机构，建立节水农业，建立弹性水价体系，都是解决黄河断流的重要措施。这些政策方案在1998提出后，确实起到了控制截流的作用。但如上所述，黄河断流只是黄河水资源问题的一个方面，并不是根本问题。在机构分析师看来，关键问题在于黄河水资源配置不当。如何合理分配黄河水资源？或者说，怎样才能最有效地利用黄河流域稀缺的水资源？对此，不仅需要理论分析，还需要许多实证研究和实践尝试。

在所有解决黄河断流问题的政策建议中，最有问题的可能是它过于依赖中央集权。中央集权确实可以缓解黄河断流的问题，只要中央政府对黄河上游各省有权力优势。但是水分配的集中控制也有天然的局限性:

信息有限，实施成本高。一个典型的例子就是1987的分配方案没有被忠实执行。由于信息和技术方面的原因，集中分发方案无法发挥作用。各省的边际生产率不可能相等。

集中分配是刚性的，由于这种刚性，水资源的分配不可能是达到帕累托最优的水平(事实上，有可能达到更高的效率水平)。假设水由中央政府分配给各省，各省根据现有的用水能力和用水效率进行分配。假设初次分配是有效的，各省用水的边际生产率相同。这个时候，水的分配是有效的。但是，由于各省的生产率可能发生变化，即使第一次分配是有效的，由于水权的分配是刚性的，各省也不可能进行有效的重新配置。

要实现黄河稀缺水资源的优化配置，必须建立有效的产权制度，确定黄河水和流域地下水的产权配置，然后在此基础上建立水权交易市场。比如，如果省与省之间可以建立有效的产权市场，那么生产率较高的省份可以花钱从生产率较低的省份购买水，而生产率较低的省份可以将水卖给生产率较高的省份，那么水资源就可以实现较高的产值。水可以有效地决定价格。

水资源的合理价格不是人为决定的，应该由市场决定。如果产权配置不当，无法通过动态交易改善产权配置，那么即使黄河继续流动，黄河水资源的利用也可能是低效率的。因此，如何建立有效的黄河水产权分配制度，在静态分配的基础上进行水权交易，并在有效的产权制度基础上进一步分摊南水北调等补水工程和生态环境保护的成本，是有效利用黄河稀缺水资源的重要途径。

政府管理并不是管理体系越一体化、集中化越好。对于水资源来说，需要大规模的政府在大范围内调配水资源，需要不同的地方政府相互协调，但对于用水户所在的村、镇、灌区来说也很重要。不能因为要强调集中管理，就忽视基层管辖的主动性。许多问题应该在地方一级解决，但也应该在地方一级解决，因为节约用水和浪费用水都发生在地方一级。更何况大局的范围也有大有小。甚至跨省问题的解决也不一定要中央政府直接下令，因为省与省之间的有效合作也是一种重要方式。求助于更高的权威可能是有益的；但权限越高，其信息就越有限，优先级就越低，合理解决的可能性就越小。所以首先要充分利用地方的潜力，而不是事事依赖中央。否则，中央政府将不堪重负，因为它超出了它的能力。

重视节水型社会资本的建设，至少不能滥用。人们之所以节约用水，与水价有相当大的关系。水价越高，他们用水越少，水价越低，他们用水越多。然而，水是一种特殊的商品。在很多方面，人们的消费是不灵活的，水价不可能让所有收入水平的人都节约用水。在这种情况下，水价的制度设计固然重要，但也不是万能的。对于用水不灵活、对水价不敏感的中高收入消费者来说，节水主要看他们的节水意识和习惯。在节约水资源问题上，人们的节水意识和习惯是节约用水的重要社会资本。没有这种社会资本，水价体系的运作空间就比较小。在这种情况下，为了节水空间的最大化，不仅要有合适的水价设计，还要努力培育节水的社会资本。当然，培育节水型社会资本是非常困难的。在特定的激励背景下，这样的资本是非常容易被摧毁的，一旦被摧毁，就更难再去培育。中国水资源问题的解决确实有赖于合理的水价体系，也有赖于节水意识这一社会资本的培养。在这个问题上，我们必须有一个清醒的认识，节水意识是不能靠指责来培养的。所以，责怪农民、干部、科技人员、中央和地方政府或者整个社会不节水是没有用的，反而可能破坏本已稀缺的社会资本。一旦一个社会的节水意识被破坏，实施节水措施的成本就会急剧上升。

水价的合理化不仅是价格的合理化，也是水价确定过程的合理化。水价的合理化是一个技术计算的问题，是一个通过什么机制决策的过程。市场价格的合理性在于，市场价格的确定是在没有人能够确定价格(竞争性定价而不是垄断性定价)的过程中确定的，而是在充分竞争的过程中确定的。水作为一种商品，在某种程度上不同于私人商品，不能根据市场竞争来确定。但是，在一定程度上，所有相关的利益主体都可以充分参与到水价的制定中来，其结果会比个人来决定价格合理得多。为水资源价格的确定过程设计合适的集体选择规则，为合适的集体选择奠定良好的宪政制度基础，是解决我国水资源合理利用、预防或减轻干旱灾害的长久之计。